2019年，隨著中華人民共和國(guó)迎來(lái)成立70周年，作為政府活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱的新中國(guó)財(cái)政，也走過(guò)了70年的歷程。習(xí)近平總書記指出，“一個(gè)國(guó)家、一個(gè)民族要振興，就必須在歷史前進(jìn)的邏輯中前進(jìn)、在時(shí)代發(fā)展的潮流中發(fā)展”。對(duì)于新中國(guó)財(cái)政70年歷史進(jìn)程的回顧和總結(jié)，也要落實(shí)于對(duì)其歷史邏輯和時(shí)代潮流的提煉和揭示。新中國(guó)財(cái)政的歷史邏輯，就是新中國(guó)財(cái)政歷史發(fā)展的必然進(jìn)程和客觀規(guī)律。新中國(guó)財(cái)政的時(shí)代潮流，就是適應(yīng)時(shí)代主題的新中國(guó)財(cái)政的發(fā)展趨勢(shì)和前行方向。那么，該怎樣提煉和揭示新中國(guó)財(cái)政的歷史邏輯和時(shí)代潮流？注意到70年間發(fā)生于新中國(guó)財(cái)政領(lǐng)域且涉及黨和國(guó)家事業(yè)全局、牽動(dòng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大事項(xiàng)，幾乎都同財(cái)稅體制的調(diào)整與變革有關(guān)，便不難認(rèn)清這樣一個(gè)基本事實(shí)：新中國(guó)財(cái)政70年的歷史，是圍繞著財(cái)稅體制的變遷而展開的。這意味著，只有以制度變遷為主線，循著新中國(guó)財(cái)稅體制的演進(jìn)歷程，才能將新中國(guó)財(cái)政的歷史邏輯說(shuō)清楚，把新中國(guó)財(cái)政的時(shí)代潮流講明白。

演進(jìn)歷程

新中國(guó)成立70年來(lái)財(cái)稅體制的演進(jìn)歷程，可以依發(fā)生時(shí)序大致分為如下九個(gè)既彼此獨(dú)立又互為關(guān)聯(lián)的時(shí)期：

1.三年國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期（1949年—1952年）

這是新中國(guó)財(cái)稅體制的奠基期。以1949年10月1日新中國(guó)宣告誕生為標(biāo)志，新中國(guó)財(cái)政隨之建立起來(lái)。在組建從中央到地方的財(cái)政管理機(jī)構(gòu)并建立統(tǒng)一的財(cái)政制度的同時(shí)，面對(duì)當(dāng)時(shí)飽經(jīng)戰(zhàn)火摧殘、幾乎處于崩潰邊緣的國(guó)民經(jīng)濟(jì)，財(cái)政主要擔(dān)負(fù)了兩個(gè)方面的任務(wù)：籌集并支付巨額的軍政費(fèi)用，以消滅殘余敵對(duì)勢(shì)力、接收舊政權(quán)的人員和維持新政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)；治理通貨膨脹和整頓生產(chǎn)生活秩序，盡快促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展，改善人民生活水平。在短短的3年時(shí)間內(nèi)，通過(guò)推出統(tǒng)一財(cái)經(jīng)工作、平衡財(cái)政收支、穩(wěn)定物價(jià)等一系列政策措施，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)、政權(quán)的鞏固以及各方面的治理工作提供了有力的保證，從而實(shí)現(xiàn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的全面恢復(fù)和國(guó)家財(cái)政狀況的根本好轉(zhuǎn)。

2.第一個(gè)五年計(jì)劃時(shí)期（1953年—1957年）

這是新中國(guó)財(cái)稅體制步入“二元”格局的起點(diǎn)。從1953年起，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)全面恢復(fù)的基礎(chǔ)上，以實(shí)施第一個(gè)五年計(jì)劃為標(biāo)志，我國(guó)開始轉(zhuǎn)入有計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)建設(shè)時(shí)期。根據(jù)黨的過(guò)渡時(shí)期總路線和總?cè)蝿?wù)的要求，作為整個(gè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的核心組成部分，財(cái)政擔(dān)負(fù)起了為工業(yè)化籌集資金和促進(jìn)社會(huì)主義改造的雙重任務(wù)。一方面，以籌集社會(huì)主義工業(yè)化建設(shè)資金為重點(diǎn)，通過(guò)改進(jìn)和加強(qiáng)財(cái)政收支管理，開辟和擴(kuò)大財(cái)源，增加資金積累，保證了“一五”計(jì)劃的順利完成；另一方面，伴隨著對(duì)農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造進(jìn)程，逐步建立了對(duì)不同所有制和不同區(qū)域?qū)嵤┎煌?cái)稅政策的財(cái)稅制度體系，形成了與“二元”經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制相適應(yīng)的“二元”財(cái)稅體制格局。

3.“大躍進(jìn)”和五年調(diào)整時(shí)期（1958年—1965年）

這是新中國(guó)財(cái)稅體制圍繞計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的適應(yīng)性探索期。在“一五”各項(xiàng)指標(biāo)和“三大改造”任務(wù)全面完成的背景下，從1958年起，中國(guó)開始實(shí)施第二個(gè)五年計(jì)劃，并以此為標(biāo)志，進(jìn)入了全面建設(shè)社會(huì)主義的新時(shí)期。然而，由于“大躍進(jìn)”的盲目發(fā)動(dòng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展并未按照原定的“二五”計(jì)劃軌道運(yùn)行，而是出現(xiàn)了大起大落，從而不得不在1961年轉(zhuǎn)入長(zhǎng)達(dá)5年的國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)整期。作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的核心組成部分，這一時(shí)期的財(cái)稅體制做了許多積極的探索。先是配合“大躍進(jìn)”實(shí)施對(duì)地方和企業(yè)的放權(quán)，一定程度上改變了“一五”時(shí)期過(guò)度集權(quán)的體制格局。后來(lái)，又適應(yīng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)整和應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)困難的需要，適當(dāng)收縮了一部分“大躍進(jìn)”期間下放過(guò)多的財(cái)權(quán)，重新加強(qiáng)了財(cái)權(quán)、財(cái)力的集中統(tǒng)一。與此同時(shí)，伴隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)回歸適度規(guī)模的調(diào)整進(jìn)程，財(cái)政收支規(guī)模也經(jīng)歷了由急劇膨脹到回歸常態(tài)的變化。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，在進(jìn)入全面建設(shè)社會(huì)主義新時(shí)期之后，圍繞計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)對(duì)財(cái)稅體制進(jìn)行的適應(yīng)性調(diào)整，以及其他方面財(cái)政工作的改進(jìn)和加強(qiáng)，對(duì)于保證和推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)全面調(diào)整的順利進(jìn)行、恢復(fù)與發(fā)展以及此后的財(cái)政自身建設(shè)，都積累下了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

4.“文化大革命”時(shí)期（1966年—1977年）

這是處于困局中的新中國(guó)財(cái)稅體制的頻繁變動(dòng)期。“文化大革命”在將整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活帶入混亂狀態(tài)的同時(shí)，也使新中國(guó)的財(cái)政工作面臨困局。不僅財(cái)政管理指揮體系大大削弱，財(cái)政管理思想陷于混亂，而且國(guó)家財(cái)經(jīng)紀(jì)律也受到嚴(yán)重踐踏。為應(yīng)對(duì)由此而引致的不斷增加的財(cái)政壓力，財(cái)稅體制的變動(dòng)十分頻繁。這種頻繁變動(dòng)，既集中反映了那一時(shí)期所累積的財(cái)政壓力的不斷加大，也凸顯了扮演苦撐危局角色的新中國(guó)財(cái)政的特殊作用。

5.以“放權(quán)讓利”為主調(diào)的改革時(shí)期（1978年—1993年）

這是新中國(guó)財(cái)政匯入市場(chǎng)化改革大潮的起點(diǎn)。以1978年末召開的中共十一屆三中全會(huì)為標(biāo)志，中國(guó)跨入了改革開放的新時(shí)期。從分配領(lǐng)域入手的經(jīng)濟(jì)體制改革，最初確定的主調(diào)便是“放權(quán)讓利”。通過(guò)“放權(quán)讓利”，激發(fā)各方面的改革積極性，提高國(guó)民經(jīng)濟(jì)活力。而在改革初期，政府能夠且真正放出的“權(quán)”，主要是財(cái)政上的管理權(quán)，政府能夠且真正讓出的“利”，主要是財(cái)政在國(guó)民收入分配格局中所占的份額。這一整體改革思路與財(cái)政自身的改革任務(wù)——由下放財(cái)權(quán)和財(cái)力入手，打破或改變“財(cái)權(quán)集中過(guò)度、分配統(tǒng)收統(tǒng)支，稅種過(guò)于單一”的傳統(tǒng)體制格局——相對(duì)接，便有了一系列的旨在為整體改革鋪路搭橋的改革舉措。

6.踏上制度創(chuàng)新之路的改革時(shí)期（1994年—1997年）

這是新中國(guó)財(cái)稅體制改革的重大轉(zhuǎn)折點(diǎn)。以“放權(quán)讓利”為主調(diào)的改革，并未從根本上撼動(dòng)作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制重要組成部分的傳統(tǒng)財(cái)稅體制。而且，以減收、增支為代價(jià)所進(jìn)行的財(cái)政改革，也使財(cái)政收支運(yùn)行陷入了不平衡的困難境地。意識(shí)到“放權(quán)讓利”的改革不可持續(xù)，在這一思路上持續(xù)了十幾年之久的財(cái)稅體制改革自然要進(jìn)行重大調(diào)整：由側(cè)重于利益格局的調(diào)整轉(zhuǎn)向新型體制的建立。1992年10月，中共十四大正式確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)；1993年11月召開的中共十四屆三中全會(huì)又通過(guò)了《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》。于是，以建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的財(cái)稅體制為著眼點(diǎn)，從1994年起，中國(guó)的財(cái)稅體制改革踏上了制度創(chuàng)新之路?？梢哉f(shuō)，通過(guò)那次財(cái)稅體制改革，初步搭建起了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的財(cái)稅體制基本框架。

7.構(gòu)建公共財(cái)政體制框架時(shí)期（1998年—2002年）

這是新中國(guó)財(cái)政走向“公共性”的關(guān)鍵時(shí)期。1994年的財(cái)稅體制改革，固然使中國(guó)的財(cái)稅體制走上了制度創(chuàng)新之路，但并沒有解決問(wèn)題的全部。因?yàn)椋?994年財(cái)稅體制改革所覆蓋的，說(shuō)到底還只是體制內(nèi)的政府收支。游離于體制外的政府收支，尚沒有進(jìn)入視野。而且，1994年財(cái)稅體制改革所著眼的，也主要是以稅收為代表的財(cái)政收入一翼的制度變革。財(cái)政支出一翼的調(diào)整，雖有牽涉，但并未作為重點(diǎn)同步進(jìn)行。與此同時(shí)，既得利益者的掣肘加之財(cái)政增收的動(dòng)因，也在一定程度上束縛了改革的手腳，使得一些做法帶有明顯的過(guò)渡性或變通性色彩。隨著1994年財(cái)稅體制改革成效的逐步釋放，蘊(yùn)含在游離于體制外的政府收支以及財(cái)政支出一翼的各種矛盾，便日益充分地顯露出來(lái)并演化為困擾國(guó)民收入分配和政府收支運(yùn)行過(guò)程的“瓶頸”。于是，在20世紀(jì)90年代后期，以規(guī)范政府收支行為及其機(jī)制為主旨的“稅費(fèi)改革”，以及財(cái)政支出管理制度的改革，先后進(jìn)入財(cái)稅體制改革的重心地帶，通過(guò)構(gòu)建公共財(cái)政的體制框架，推動(dòng)財(cái)政日益顯現(xiàn)出“公共性”的本質(zhì)特征。

8.進(jìn)一步完善公共財(cái)政體制時(shí)期（2003年—2012年）

這是推動(dòng)新中國(guó)財(cái)政實(shí)現(xiàn)“公共性”的體制完善期。正如社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要經(jīng)歷一個(gè)由構(gòu)建到完善的過(guò)程一樣，伴隨著以構(gòu)建公共財(cái)政基本框架為核心的各項(xiàng)財(cái)稅體制改革的穩(wěn)步推進(jìn)，財(cái)稅體制改革也逐漸步入深水區(qū)，面臨著進(jìn)一步完善的任務(wù)。2003年10月財(cái)稅體制，中共十六屆三中全會(huì)召開并通過(guò)了《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》。在那次會(huì)議上以及那份重要文獻(xiàn)中，基于公共財(cái)政體制框架已經(jīng)初步建立的判斷，提出了進(jìn)一步健全和完善公共財(cái)政體制的戰(zhàn)略目標(biāo)。認(rèn)識(shí)到完善的公共財(cái)政體制是完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的一個(gè)重要組成部分，將完善公共財(cái)政體制放入完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的棋盤，從而在兩者的密切聯(lián)系中謀劃進(jìn)一步推進(jìn)公共財(cái)政建設(shè)的方案，也就成了題中應(yīng)有之義。以此為契機(jī)，中國(guó)的財(cái)稅體制改革又開始了旨在進(jìn)一步完善公共財(cái)政體制的一系列操作。

9.建立現(xiàn)代財(cái)政制度時(shí)期（2012年—）

這是新中國(guó)財(cái)政的重大歷史變革時(shí)期。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾由“人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾”轉(zhuǎn)化為“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，經(jīng)濟(jì)發(fā)展由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，改革開放由以經(jīng)濟(jì)體制改革為主到全面深化經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明體制改革，財(cái)政亦被納入現(xiàn)代國(guó)家治理總體布局并擺在基礎(chǔ)和重要支柱位置。財(cái)政不僅要作為政府活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)而發(fā)揮作用，而且要進(jìn)入國(guó)家治理的全過(guò)程和各領(lǐng)域。于是，在初步實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政體制的基礎(chǔ)上，聚焦于實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，以建立與國(guó)家治理現(xiàn)代化相匹配的現(xiàn)代財(cái)政制度為目標(biāo)取向，新中國(guó)財(cái)政開啟了一系列適應(yīng)新時(shí)代的變革。

歷史邏輯

在了解了70年新中國(guó)財(cái)稅體制的演進(jìn)歷程之后，如下的問(wèn)題便進(jìn)入視野：新中國(guó)財(cái)稅體制的發(fā)展，是否存在著一條上下貫通的主線索？換言之，新中國(guó)財(cái)政演進(jìn)的歷史邏輯是什么？

新中國(guó)財(cái)政的重要性和特殊性，既集中體現(xiàn)在它是政府所從事的所有活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，又集中體現(xiàn)于它與國(guó)家治理之間的天然關(guān)聯(lián)，系國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。因此，分析新中國(guó)財(cái)政的歷史邏輯，肯定不可就財(cái)政論財(cái)政，也不能就經(jīng)濟(jì)論財(cái)政，必須跳出財(cái)政、跳出經(jīng)濟(jì)，延伸至黨和國(guó)家事業(yè)全局，從財(cái)政與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明各領(lǐng)域的相互聯(lián)系及交互作用中加以提煉。

以縱深的歷史眼光，對(duì)應(yīng)中華民族從站起來(lái)、富起來(lái)到強(qiáng)起來(lái)的偉大飛躍，可以將新中國(guó)財(cái)稅體制的歷史進(jìn)程概括為如下“三部曲”：

1.與高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相契合的財(cái)稅體制

從新中國(guó)成立至改革開放之前的這一歷史時(shí)期，在實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的大背景下，面對(duì)當(dāng)時(shí)亟待完成對(duì)農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造、加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義工業(yè)化的任務(wù)，并且參照蘇聯(lián)及東歐國(guó)家的財(cái)稅體制，我們逐步建立起來(lái)并投入運(yùn)行的財(cái)稅體制格局以及作為其結(jié)果的財(cái)稅運(yùn)行格局，具有鮮明的“二元”特征。

對(duì)那一時(shí)期的財(cái)稅運(yùn)行格局，盡管可以從不同的角度加以歸結(jié)，但沿著收入——“錢從哪里來(lái)”、支出——“錢向何處去”、政策——“收支安排所體現(xiàn)的目的”這樣三條有關(guān)財(cái)政活動(dòng)運(yùn)行層面的基本線索，可以將其概括如下：財(cái)政收入主要來(lái)自國(guó)有部門——全國(guó)財(cái)政收入的85%以上來(lái)自于國(guó)有部門繳款；財(cái)政支出主要投向國(guó)有部門——全國(guó)財(cái)政支出的85%以上用于國(guó)有部門；財(cái)政政策在國(guó)有和非國(guó)有部門有所區(qū)別。

財(cái)稅運(yùn)行格局之所以如此，同那一時(shí)期與高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相契合的單一所有制構(gòu)成以及“二元”經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度環(huán)境直接相關(guān)。作為單一公有制經(jīng)濟(jì)成分的直接反映，那一時(shí)期的GDP幾乎全部來(lái)源于國(guó)有和集體所有制經(jīng)濟(jì)部門。作為“二元”經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度的重要組成部分，那一時(shí)期的財(cái)稅體制自然會(huì)實(shí)行不同所有制分治和城鄉(xiāng)分治。這一財(cái)稅運(yùn)行格局，使財(cái)政體制呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)：一是國(guó)有制財(cái)政，即財(cái)政收支活動(dòng)主要在國(guó)有部門系統(tǒng)內(nèi)部完成；二是城市財(cái)政，即財(cái)政收支活動(dòng)主要在城市區(qū)域完成；三是生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政，即財(cái)政支出活動(dòng)主要圍繞生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域進(jìn)行。

如此的財(cái)稅體制，對(duì)于完成農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造并由此奠定社會(huì)主義工業(yè)化基礎(chǔ)，無(wú)疑發(fā)揮了重要作用。但也要看到，這種財(cái)稅體制及其運(yùn)行格局缺乏現(xiàn)代財(cái)政的“公共性”，系“非公共性”（或稱“非普惠性”）的。

2.構(gòu)建并完善與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共財(cái)政體制

始自1978年的經(jīng)濟(jì)體制改革，迄今一個(gè)最為流行的表述是“市場(chǎng)化改革”。經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的改革進(jìn)程，首先帶來(lái)的是GDP所有制構(gòu)成的多元化——GDP來(lái)源于多種所有制經(jīng)濟(jì)部門。

這一影響傳遞到財(cái)稅運(yùn)行格局上，就是財(cái)政收入來(lái)源的公共化——來(lái)源于非國(guó)有制部門的財(cái)政收入份額迅速上升；財(cái)政收入來(lái)源的公共化，自然會(huì)推動(dòng)并決定著財(cái)政支出投向的公共化——用于非國(guó)有制部門的財(cái)政支出份額迅速上升；財(cái)政收支的公共化，又進(jìn)一步催生了財(cái)政政策的公共化取向。

財(cái)稅運(yùn)行格局上的這些變化，是在財(cái)稅體制追求“公共性”的變革過(guò)程中發(fā)生的。財(cái)稅體制的變革，則是一個(gè)“財(cái)政公共化”以順應(yīng)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的歷史進(jìn)程：

——從國(guó)有制財(cái)政走向多種所有制財(cái)政，財(cái)政覆蓋范圍延伸至包括國(guó)有和非國(guó)有在內(nèi)的多種所有制部門。

——從城市財(cái)政走向城鄉(xiāng)一體化財(cái)政，財(cái)政覆蓋范圍延伸至包括城市和農(nóng)村在內(nèi)的所有地區(qū)和所有社會(huì)成員。

——從生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政走向公共服務(wù)財(cái)政，財(cái)政支出投向延伸至包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)管理、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和改善民生等眾多的公共服務(wù)事項(xiàng)。

由“國(guó)有制財(cái)政＋城市財(cái)政＋生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政”向“多種所有制財(cái)政＋城鄉(xiāng)一體化財(cái)政＋公共服務(wù)財(cái)政”的變革，便是財(cái)政的覆蓋范圍不斷拓展并逐步實(shí)行財(cái)政無(wú)差別待遇的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中所日漸彰顯的，正是財(cái)政與生俱來(lái)的本質(zhì)屬性——“公共性”。

正是在這樣的背景下，不僅催生了公共財(cái)政的概念以及相關(guān)的實(shí)踐，而且，從1998年起，作為市場(chǎng)化改革進(jìn)程中的財(cái)稅體制改革“階段性”目標(biāo)——構(gòu)建公共財(cái)政體制框架——進(jìn)入了人們的視野。隨后，包括收入、支出、管理和體制在內(nèi)的幾乎所有的財(cái)稅體制改革線索和幾乎所有的財(cái)稅體制改革事項(xiàng)財(cái)稅體制，都被歸結(jié)于這條主線、覆蓋于這一目標(biāo)。至2003年，又在初步建立公共財(cái)政體制框架的基礎(chǔ)上，展開了旨在進(jìn)一步健全和完善公共財(cái)政體制的一系列操作。

3.財(cái)稅體制由經(jīng)濟(jì)體制的一個(gè)組成部分躍升為國(guó)家治理體系的一個(gè)組成部分

以中共十八屆三中全會(huì)作出“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”這一全新論斷為轉(zhuǎn)折點(diǎn)，新中國(guó)財(cái)政進(jìn)入了一個(gè)新的時(shí)代。這一變化帶給新中國(guó)財(cái)政最為深刻的影響，就是財(cái)政由一個(gè)經(jīng)濟(jì)范疇躍升為一個(gè)國(guó)家治理范疇，財(cái)稅體制由經(jīng)濟(jì)體制的一個(gè)組成部分躍升為國(guó)家治理體系的一個(gè)組成部分。故而，服務(wù)于完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全面深化改革總目標(biāo)，財(cái)政與國(guó)家治理、財(cái)稅體制與國(guó)家治理體系密切聯(lián)系在一起，在現(xiàn)代國(guó)家治理的大棋局中謀劃并推進(jìn)財(cái)稅體制改革，成為題中應(yīng)有之意。

——從適應(yīng)和匹配經(jīng)濟(jì)體制改革到適應(yīng)和匹配全面深化改革。財(cái)稅體制改革不再局限于適應(yīng)和匹配社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，而是同包括經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制、社會(huì)體制和生態(tài)文明建設(shè)體制改革在內(nèi)的所有改革進(jìn)程緊密對(duì)接，著眼于適應(yīng)和匹配各個(gè)領(lǐng)域的改革聯(lián)動(dòng)，適應(yīng)和匹配推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)。

——從立足于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域到立足于國(guó)家治理領(lǐng)域。財(cái)稅體制改革不再局限于經(jīng)濟(jì)范疇、經(jīng)濟(jì)制度安排的簡(jiǎn)單思維，而是站在國(guó)家治理的總體角度，將財(cái)政作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)性和支撐性要素加以打造，將財(cái)稅體制作為覆蓋國(guó)家治理全過(guò)程、各領(lǐng)域的綜合性制度安排加以構(gòu)建。

——從追求公共性擴(kuò)展到追求國(guó)家治理現(xiàn)代化。財(cái)稅體制改革不再局限于追求與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相匹配的公共性，更加強(qiáng)調(diào)時(shí)代特征，強(qiáng)調(diào)打造與國(guó)家治理現(xiàn)代化相匹配的現(xiàn)代財(cái)政制度。

總之，在體現(xiàn)財(cái)政“公共性”本質(zhì)的基礎(chǔ)上，與全面深化改革進(jìn)程相伴隨，新中國(guó)財(cái)政進(jìn)入了走向財(cái)政現(xiàn)代化的新階段。從這個(gè)意義上講，現(xiàn)代財(cái)政制度同公共財(cái)政體制一脈相承，是建立在財(cái)政公共化基礎(chǔ)之上的財(cái)政現(xiàn)代化。

時(shí)代潮流

一個(gè)時(shí)代有一個(gè)時(shí)代的主題，一個(gè)時(shí)代有一個(gè)時(shí)代的使命。進(jìn)入新時(shí)代的新中國(guó)財(cái)政當(dāng)然要契合時(shí)代主題，也當(dāng)然要履行時(shí)代使命。唯其如此，才能在時(shí)代潮流中順勢(shì)而為。踏著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的腳步，新中國(guó)財(cái)政的時(shí)代潮流是什么？

新時(shí)代不是一個(gè)標(biāo)簽，更不是一句空話，而是有著一系列實(shí)實(shí)在在的內(nèi)容。從大處著眼，它的基本標(biāo)志至少有如下幾個(gè)：其一，社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化為“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”；其二，經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)向以質(zhì)量和效益為重心的高質(zhì)量發(fā)展階段；其三，以完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為總目標(biāo)的全面深化改革進(jìn)入新階段。

上述三條絕非平行線索，而是具有一脈相承關(guān)系的統(tǒng)一體。發(fā)生在社會(huì)主要矛盾層面的重大變化，實(shí)質(zhì)上揭示了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性特征，也構(gòu)成了中國(guó)經(jīng)濟(jì)邁上高質(zhì)量發(fā)展道路的邏輯起點(diǎn)。要在繼續(xù)推動(dòng)發(fā)展的基礎(chǔ)上，著力解決好發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題，大力提升發(fā)展的質(zhì)量和效益，更好滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，就要求經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)全面推進(jìn)，就要求實(shí)行經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明體制“五位一體”的改革聯(lián)動(dòng)，就要求實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

中共十八屆三中全會(huì)關(guān)于“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的論斷，以及據(jù)此延伸的“科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障”的表述，都是同現(xiàn)代國(guó)家治理聯(lián)系在一起的。也即是說(shuō)，十八屆三中全會(huì)做出了全面深化改革的歷史性部署，確立了國(guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)，新中國(guó)財(cái)政也步入了一個(gè)新的歷史階段——匹配國(guó)家治理現(xiàn)代化，即從建立現(xiàn)代化的財(cái)政制度入手推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

這意味著，建立起與現(xiàn)代國(guó)家治理相匹配的現(xiàn)代財(cái)政制度新格局，是走入新時(shí)代的新中國(guó)財(cái)政的時(shí)代潮流。在國(guó)家治理領(lǐng)域充當(dāng)基礎(chǔ)和重要支柱，在國(guó)家治理體系中發(fā)揮基礎(chǔ)性和支撐性作用，成為中國(guó)財(cái)政必須致力完成的經(jīng)常性工作和必須履行的根本性使命。

理由之一：在國(guó)家治理活動(dòng)所涉及的政府職能中，財(cái)政職能可以覆蓋所有的政府職能，財(cái)政職能部門的活動(dòng)可以牽動(dòng)所有政府職能部門的活動(dòng)。它是一項(xiàng)最具綜合意義的基本政府職能。

理由之二：在國(guó)家治理體系所涉及的制度安排中，財(cái)稅體制的觸角可以伸展至國(guó)家治理體系的枝枝蔓蔓；在國(guó)家治理活動(dòng)所涉及的制度變革中，財(cái)稅體制的調(diào)整能夠相伴于國(guó)家治理活動(dòng)的方方面面。它是一項(xiàng)具有基礎(chǔ)意義的基本制度安排。

理由之三：在國(guó)家治理事務(wù)所涉及的利益關(guān)系中，財(cái)政關(guān)系可以承載并牽動(dòng)公共事務(wù)線索上的各方面利益；在國(guó)家治理活動(dòng)所涉及的利益關(guān)系調(diào)整中，財(cái)政活動(dòng)能夠觸碰至所有社會(huì)組織和居民個(gè)人并連接政府系統(tǒng)內(nèi)部各部門、各級(jí)次。它是一條具有“牛鼻子”意義的基本關(guān)系鏈條。

引申一步說(shuō)，作為全面深化改革的總目標(biāo)，完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是以財(cái)政作為基礎(chǔ)和重要支柱的，是建立在有效發(fā)揮財(cái)稅體制對(duì)于國(guó)家治理體系的基礎(chǔ)性和支撐性作用基礎(chǔ)上的。進(jìn)入新時(shí)代，財(cái)政更需要有大格局、高站位。深化財(cái)稅體制改革不是解一時(shí)之弊，而是著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)機(jī)制的系統(tǒng)性重構(gòu)，牽一發(fā)而動(dòng)全身。

深刻啟示

進(jìn)入新時(shí)代，財(cái)稅體制往什么方向走？只有在科學(xué)提煉和深入揭示新中國(guó)財(cái)政歷史邏輯和時(shí)代潮流的基礎(chǔ)上，才可能說(shuō)清楚、講明白。

我們已經(jīng)看到，我國(guó)的現(xiàn)代財(cái)政制度一頭連著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，一頭連著現(xiàn)代國(guó)家治理，實(shí)際上是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代國(guó)家治理結(jié)合在一起的產(chǎn)物。

認(rèn)識(shí)到只有財(cái)政的公共化才能與經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化相匹配，與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相匹配的現(xiàn)代財(cái)政制度，也必須堅(jiān)守財(cái)政的本質(zhì)屬性——“公共性”。

認(rèn)識(shí)到只有財(cái)政的現(xiàn)代化才能與國(guó)家治理的現(xiàn)代化相匹配，與現(xiàn)代國(guó)家治理相匹配的現(xiàn)代財(cái)政制度，也必須遵從財(cái)政的本質(zhì)定位——國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。

簡(jiǎn)言之，在公共財(cái)政體制的基礎(chǔ)上建立現(xiàn)代財(cái)政制度，在財(cái)政公共化的肩膀上疊加財(cái)政現(xiàn)代化，讓財(cái)政在更高層次上、更廣范圍內(nèi)發(fā)揮對(duì)于國(guó)家治理的基礎(chǔ)性和支撐性作用，以財(cái)政治理體系和治理能力的現(xiàn)代化支持和推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，既是新時(shí)代賦予中國(guó)財(cái)政的主題，也是新時(shí)代中國(guó)財(cái)政理應(yīng)擔(dān)負(fù)的使命，更是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的具體體現(xiàn)。

（作者：高培勇，系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院副院長(zhǎng)、學(xué)部委員）

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