站在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新的歷史方位，黨的十九屆五中全會圍繞建立現(xiàn)代財稅體制作出的全面部署，必將對我國財稅體制改革進程產(chǎn)生十分重大而深遠(yuǎn)的影響，從而推動中國財稅運行格局發(fā)生歷史性變化。在深入理解和把握黨的十九屆五中全會精神的基礎(chǔ)上，找準(zhǔn)“十四五”時期建立現(xiàn)代財稅體制的著力點和著重點，把《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》（以下簡稱《建議》）中關(guān)于建立現(xiàn)代財稅體制的部署落實好，是確保全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家開好局、起好步的關(guān)鍵所在。

立足于全局的基礎(chǔ)性和支撐性改革行動

以“現(xiàn)代”二字標(biāo)識中國財稅體制改革目標(biāo)，始于黨的十八屆三中全會提出的“建立現(xiàn)代財政制度”。在此之后，黨的十八屆五中全會、十九大以及十九屆四中全會一直沿用了這一提法。進入2020年，面對全面建成小康社會勝利在望和開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的新形勢、新任務(wù)，于2020年5月18日頒發(fā)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》，將“建立現(xiàn)代財政制度”調(diào)整為“建立現(xiàn)代財稅制度”。時隔4個月之后，黨的十九屆五中全會審議通過的《建議》，又以“建立現(xiàn)代財稅體制”替代了“建立現(xiàn)代財稅制度”。

由“建立現(xiàn)代財政制度”到“建立現(xiàn)代財稅制度”再到“建立現(xiàn)代財稅體制”，財稅體制改革目標(biāo)的變化以及財稅體制改革所得到的前所未有的關(guān)注，向我們傳遞了這樣一個信息：進入新發(fā)展階段，財稅體制改革在黨和國家事業(yè)發(fā)展全局中的戰(zhàn)略定位至關(guān)重要。作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，建立現(xiàn)代財稅體制對于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、提升國家治理效能舉足輕重；作為社會主義市場經(jīng)濟體制的重要組成部分，建立現(xiàn)代財稅體制對于完善高水平社會主義市場經(jīng)濟體制、推動有效市場和有為政府更好結(jié)合不可或缺。

作為新發(fā)展階段的奮進目標(biāo)，全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家、基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，須建立在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化與高水平社會主義市場經(jīng)濟體制的基礎(chǔ)之上?，F(xiàn)代財稅體制一頭連著社會主義市場經(jīng)濟，一頭連著現(xiàn)代國家治理財稅體制，是社會主義市場經(jīng)濟和現(xiàn)代國家治理結(jié)合在一起的產(chǎn)物。建立現(xiàn)代財稅體制，牽動未來5年、15年乃至更長時期黨和國家事業(yè)發(fā)展全局，直接關(guān)乎社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進程，是具有基礎(chǔ)性和支撐性意義的改革行動。

這意味著，面對我國發(fā)展環(huán)境的深刻復(fù)雜變化，把財稅體制改革擺在黨和國家事業(yè)發(fā)展全局的突出位置，發(fā)揮好現(xiàn)代財稅體制在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中的基礎(chǔ)性和支撐性作用，非常重要。只有將建立現(xiàn)代財稅體制同推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相對接、與完善高水平社會主義市場經(jīng)濟體制相貫通，深度融入全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家進程，才能找準(zhǔn)建立現(xiàn)代財稅體制的根本著力點和著重點。

把握好現(xiàn)代財稅體制的基本特征

現(xiàn)代財稅體制是一個統(tǒng)稱，系由現(xiàn)代預(yù)算管理制度、現(xiàn)代中央和地方財政關(guān)系體制、現(xiàn)代稅收制度等一系列凸顯“現(xiàn)代”特征的子體制所構(gòu)成的統(tǒng)一體。瞄準(zhǔn)現(xiàn)代財稅體制的基本特征持續(xù)發(fā)力，是找尋“十四五”時期建立現(xiàn)代財稅體制著力點和著重點的有效路徑。

1.深化預(yù)算管理制度改革

現(xiàn)代預(yù)算管理制度的基本特征可以概括為“完整性、統(tǒng)一性、可靠性、公開性和年度性”。堅持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向相統(tǒng)一的原則，針對現(xiàn)行預(yù)算管理制度存在的突出矛盾和問題，《建議》作出如下部署：“深化預(yù)算管理制度改革，強化對預(yù)算編制的宏觀指導(dǎo)。推進財政支出標(biāo)準(zhǔn)化，強化預(yù)算約束和績效管理”。由此，“十四五”時期預(yù)算管理制度改革的主線，便是圍繞完整性、統(tǒng)一性、可靠性、公開性和年度性，推進財政支出標(biāo)準(zhǔn)化、強化預(yù)算約束和績效管理。其著力點和著重點是“全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力”。

所謂全面規(guī)范透明，就是預(yù)算的編制、執(zhí)行及決算，須嚴(yán)格遵循現(xiàn)代預(yù)算管理的基本規(guī)范，堅持全面公開透明。一方面，將全部政府收支納入預(yù)算管理，既不允許有游離于預(yù)算之外的政府收支，也不允許有游離于預(yù)算管理一般規(guī)范之外的政府收支。另一方面，以公開為常態(tài)、不公開為例外，全面提升預(yù)算透明度，將全部政府收支從頭到尾置于人民代表大會和社會監(jiān)督之下。

所謂標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)，就是預(yù)算收支尤其是支出預(yù)算的編制要有科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)。一方面，從健全基本公共服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)入手，合理確定各類預(yù)算支出的定額標(biāo)準(zhǔn)，推動預(yù)算科學(xué)精準(zhǔn)編制。另一方面，深入推進支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，建立健全定額標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)調(diào)整機制，發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)對于預(yù)算管理的基礎(chǔ)性作用。

所謂約束有力，就是要全面落實預(yù)算法，強化、硬化預(yù)算的法治約束。一方面，嚴(yán)格執(zhí)行人民代表大會批準(zhǔn)的預(yù)算，先預(yù)算后支出，無預(yù)算不支出。另一方面，所有政府支出以取得人民代表大會授權(quán)為前提，任何預(yù)算調(diào)整或調(diào)劑事項，都要經(jīng)人民代表大會審議、批準(zhǔn)。

在上述基礎(chǔ)上，將績效理念和方法融入預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，全面實行預(yù)算績效管理。不僅每逢花錢必問績效，對每筆支出做成本效益分析，力爭以最小投入換取最大產(chǎn)出，而且須健全以績效為導(dǎo)向的預(yù)算分配體系，推進預(yù)算和績效管理一體化，全面提升財政資金使用效率和政策實施效果。

2.健全中央和地方財政關(guān)系

中央和地方財政關(guān)系調(diào)整必須建立在“有利于發(fā)揮中央和地方兩個積極性”的基礎(chǔ)上。同時發(fā)揮兩個積極性，才能極大增強黨和國家的生機活力，從而提升國家治理效能，真正契合社會主義市場經(jīng)濟體制的本質(zhì)屬性。

兩個積極性特別是地方積極性的發(fā)揮，須以科學(xué)規(guī)范的現(xiàn)代中央和地方財政關(guān)系為前提。根據(jù)新修訂的《預(yù)算法》關(guān)于“國家實行中央和地方分稅制”的原則，同時針對現(xiàn)行中央和地方財政關(guān)系存在的突出矛盾和問題，《建議》作出如下部署：“明確中央和地方政府事權(quán)與支出責(zé)任，健全省以下財政體制，增強基層公共服務(wù)保障能力”。因此，“十四五”時期中央和地方財政關(guān)系調(diào)整的主線，是圍繞有利于發(fā)揮中央和地方兩個積極性，明晰中央和地方政府事權(quán)與支出責(zé)任、健全省以下財政體制和增強基層公共服務(wù)保障能力。其主要著力點和著重點是“權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”。

所謂權(quán)責(zé)清晰，就是要有清晰明確的中央和地方之間事權(quán)和支出責(zé)任劃分。一方面，按照使市場在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用的原則，厘清政府與市場邊界，清晰界定好作為一個整體的政府所須履行的職責(zé)（事權(quán)）范圍。另一方面，將政府所須履行的職責(zé)（事權(quán)）在中央和地方之間加以分解，明確各級政府的職責(zé)（事權(quán)）范圍。在此基礎(chǔ)上，與事權(quán)相對應(yīng)，劃分各級政府的財政支出責(zé)任。

所謂財力協(xié)調(diào)，就是要形成中央和地方之間的合理財力布局。在清晰、明確劃分事權(quán)和支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，一方面，根據(jù)現(xiàn)行稅制體系中各稅種屬性，將其分別劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅。另一方面，按照財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一原則，按稅種劃定中央和地方的收入來源。以此為基礎(chǔ)，形成穩(wěn)定的各級政府事權(quán)、支出責(zé)任和財力相適應(yīng)的格局。

所謂區(qū)域均衡，就是穩(wěn)步提升各區(qū)域之間的基本公共服務(wù)均等化水平，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。立足于我國各區(qū)域之間發(fā)展極不平衡的現(xiàn)狀，一方面，以基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，在清晰論證基本公共服務(wù)均等化、可及性的基礎(chǔ)上，合理確定基本公共服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，通過調(diào)整完善中央對地方的一般轉(zhuǎn)移支付辦法，將中央轉(zhuǎn)移支付的效果落實在提升各區(qū)域之間的基本公共服務(wù)均等化和可及性水平上。

3.完善現(xiàn)代稅收制度

現(xiàn)代稅收制度區(qū)別于傳統(tǒng)稅收制度的基本特征，就在于日趨凸顯“促進稅收公平正義”。這不僅是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，而且是完善高水平社會主義市場經(jīng)濟體制的前提條件，更是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家必須跨越的重要關(guān)口。

針對現(xiàn)行稅收制度格局的突出矛盾和問題，《建議》作出如下部署：“完善現(xiàn)代稅收制度，健全地方稅、直接稅體系，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，適當(dāng)提高直接稅比重，深化稅收征管制度改革”。由此，“十四五”時期稅收制度改革的主線，就是圍繞促進稅收公平正義來優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，完善與之相匹配的稅收征管制度。其著力點和著重點是“健全地方稅、直接稅體系”。注意到當(dāng)前的地方稅體系建設(shè)在很大程度上依托于直接稅體系建設(shè)，直接稅體系建設(shè)又在很大程度上取決于直接稅比重的高低，因此，建立現(xiàn)代稅收制度的主要著力點和著重點落在了“適當(dāng)提高直接稅比重”上。

適當(dāng)提高直接稅比重，首先要堅持以人民為中心的發(fā)展思想，從實現(xiàn)共同富裕以及不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感出發(fā)，把實現(xiàn)稅負(fù)分配上的公平正義同破解發(fā)展不平衡不充分問題緊密對接，將稅收質(zhì)量和效益作為考核稅收制度建設(shè)的重要標(biāo)尺。

適當(dāng)提高直接稅比重，應(yīng)擺脫只有間接稅收入穩(wěn)定、可靠、及時的傳統(tǒng)認(rèn)識，重新審視間接稅和直接稅的各自優(yōu)劣，告別“間接稅崇拜”心理，確立直接稅具有間接稅不可替代的重要作用、直接稅和間接稅宜均衡發(fā)展、直接稅比重高低系現(xiàn)代稅收制度的主要標(biāo)志等一系列現(xiàn)代稅收理念。

適當(dāng)提高直接稅比重，應(yīng)針對現(xiàn)行稅制體系間接稅比重相對較高以及企業(yè)稅收來源相對偏高、自然人稅收來源相對偏低的短板，通過擴大個人所得稅綜合計征范圍、適時開征房地產(chǎn)稅、加大稅收對收入和財富分配格局的調(diào)節(jié)力度與精準(zhǔn)性等舉措，健全以所得稅和財產(chǎn)稅為主體的直接稅體系，優(yōu)化稅收收入結(jié)構(gòu)和稅收來源結(jié)構(gòu)。

適當(dāng)提高直接稅比重，應(yīng)針對現(xiàn)行稅收征管體系相對適應(yīng)于征收間接稅和企業(yè)稅、相對不適應(yīng)于征收直接稅和自然人稅，以及相對適應(yīng)于征收流量稅、相對不適應(yīng)于征收存量稅的弱項，通過數(shù)字化征管手段創(chuàng)新、技術(shù)優(yōu)化升級、集合優(yōu)勢資源等辦法財稅體制，破解現(xiàn)行稅收征管機制對稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化的掣肘，將稅收征管機制建立在同時對接間接稅與直接稅、企業(yè)稅和自然人稅及流量稅和存量稅的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)稅收征管機制的現(xiàn)代化。

隨著直接稅比重適當(dāng)提高、直接稅體系趨于完善，健全地方稅體系便可適時提上議事日程，培育壯大地方稅稅源、逐步擴大地方稅政管理權(quán)等工作便能水到渠成。進一步地，有利于發(fā)揮地方積極性的財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一原則，也才能真正落到實處。

把統(tǒng)籌財政發(fā)展和安全作為戰(zhàn)略考量

建立現(xiàn)代財稅體制的一個重要背景，是各種可預(yù)見和難以預(yù)見的風(fēng)險因素明顯增多。從增強憂患意識、堅持底線思維出發(fā)，《建議》首次把統(tǒng)籌發(fā)展和安全納入“十四五”時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展的指導(dǎo)思想，設(shè)置專章作出戰(zhàn)略部署?！督ㄗh》圍繞建立現(xiàn)代財稅體制的部署，顯然也是基于統(tǒng)籌財政發(fā)展和安全的戰(zhàn)略考量作出的。統(tǒng)籌財政發(fā)展和安全，須注重以下方面：

1.健全政府債務(wù)管理制度

政府舉債融資不僅事關(guān)財政收支自身平衡和風(fēng)險防控，而且牽動經(jīng)濟社會發(fā)展穩(wěn)定全局，理應(yīng)在財政需要和風(fēng)險防控、短期平衡和長期發(fā)展之間保持協(xié)調(diào)。為此，《建議》作出了“健全政府債務(wù)管理制度”的部署，其主要著力點和著重點是“管理規(guī)范、責(zé)任清晰、公開透明、風(fēng)險可控”。

所謂管理規(guī)范，就是舉債融資要依法依規(guī)，全面納入法治軌道。一方面，各級政府的舉債融資行為嚴(yán)格遵循《預(yù)算法》及國家相關(guān)法律規(guī)范，不得逾越舉債程序違法違規(guī)舉債；另一方面，實行政府債務(wù)限額管理，將舉債融資控制在人民代表大會和國務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)。除此之外，不得以文件、會議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)批示等任何形式，要求或決定企業(yè)為政府舉債或變相為政府舉債。

所謂責(zé)任清晰，就是要明晰因政府舉債融資而產(chǎn)生的相關(guān)責(zé)任主體及其相關(guān)責(zé)任。一方面，堅持誰舉債、誰負(fù)責(zé)、誰承擔(dān)責(zé)任的原則，將債務(wù)資金使用及還本付息責(zé)任落實到位；另一方面，建立從發(fā)行、使用到付息、償還的考核問責(zé)機制。

所謂公開透明，就是嚴(yán)控地方隱性債務(wù)，將所有政府債務(wù)納入人民代表大會和社會監(jiān)督。一方面，防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險，遏制隱性債務(wù)增量；另一方面，通過強化債務(wù)管理，實行政府債務(wù)信息公開，提高政府債務(wù)透明度和資金使用效益。

所謂風(fēng)險可控，就是堅持舉債同償債能力相匹配原則，嚴(yán)格防控國家財政風(fēng)險。一方面，堅持審慎決策，保持融資規(guī)模與項目收益相平衡，把風(fēng)險關(guān)進籠子；另一方面，建立健全債務(wù)風(fēng)險預(yù)警及化解機制，避免財政風(fēng)險延伸出金融風(fēng)險、社會治理風(fēng)險，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的底線。

2.加強財政資源統(tǒng)籌

統(tǒng)籌包括財政資源在內(nèi)的各種資源的能力和水平，是我國能夠集中力量辦大事、成功抵御各種風(fēng)險挑戰(zhàn)的關(guān)鍵。統(tǒng)籌財政發(fā)展和安全，要以統(tǒng)籌財政資源配置為基礎(chǔ)，在加強財政資源統(tǒng)籌能力和水平上下功夫。為此，《建議》作出的部署是：“加強財政資源統(tǒng)籌”“強化對預(yù)算編制的宏觀指導(dǎo)”，其著力點和著重點是“實行全口徑預(yù)算管理”。

全口徑預(yù)算管理的關(guān)鍵在于“全口徑”。實行全口徑而非單一口徑或部分口徑的預(yù)算管理，至少有兩個互為關(guān)聯(lián)的基本要求：在立法層面，各級人民代表大會對同級政府所有收支實行“全口徑”控制，按照統(tǒng)一制度規(guī)范審查和批準(zhǔn)；在行政層面，財稅部門對所有政府收支實行“全口徑”管理，按照統(tǒng)一制度規(guī)范行使管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)。從更深層次看，這也是現(xiàn)代財稅體制的基本驗收標(biāo)準(zhǔn)。由此出發(fā)，不僅要堅持所有財政資源配置服從于黨和國家發(fā)展大局，強化國家發(fā)展規(guī)劃對預(yù)算編制的宏觀指導(dǎo)，而且要適時實施如下改革：完善政府預(yù)算體系，加強政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算與一般公共預(yù)算統(tǒng)籌銜接；加強公共資源綜合管理，將依托行政權(quán)力和國有資源（資產(chǎn)）獲取的各項收入以及特許經(jīng)營權(quán)拍賣收入等按規(guī)定全面納入預(yù)算管理；加強部門和單位對各類經(jīng)濟資源的統(tǒng)一管理，依法依規(guī)將取得的各類收入納入部門或單位預(yù)算。

3.加強中期財政規(guī)劃管理

統(tǒng)籌財政發(fā)展和安全，需落實在確保財政運行的可持續(xù)性上。為兼顧短期和中長期需要與可能、從較長時期著眼安排財政收支、隨時準(zhǔn)備應(yīng)對更加復(fù)雜困難的局面，《建議》作出“加強中期財政規(guī)劃管理，增強國家重大戰(zhàn)略任務(wù)財力保障”的部署。這凸顯了如下兩個著力點和著重點：

其一，預(yù)算編制固然要循著年度收支平衡線索而展開，但絕不能停留于年度平衡而置長期平衡于不顧。跳出年度收支平衡的局限，著眼于中長期的跨年度收支平衡，讓年度收支平衡和跨年度收支平衡相互制約、彼此呼應(yīng)，才能實現(xiàn)發(fā)展和安全的動態(tài)平衡。為此，必須加強中長期財政規(guī)劃管理。不僅要進一步完善跨年度預(yù)算平衡機制，而且也要通過跨年度預(yù)算平衡機制對年度預(yù)算編制實施指導(dǎo)和約束。

其二，在日趨復(fù)雜嚴(yán)峻的國內(nèi)外形勢特別是隨新冠肺炎疫情全球大流行所引發(fā)的一系列風(fēng)險挑戰(zhàn)面前，只有緊緊圍繞黨中央重大決策部署，依托新型舉國體制推動國家重大戰(zhàn)略、重點改革和重要政策落實落地，才能實現(xiàn)高水平自立自強，把國家發(fā)展建立在更加安全、更為可靠的基礎(chǔ)之上。為此，現(xiàn)代財稅體制必須致力于全面增強國家重大戰(zhàn)略任務(wù)財力保障。不僅要在財政資源配置上堅持有保有壓，分清輕重緩急，而且要通過優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，集中優(yōu)勢資源，確保把好鋼用在刀刃上。

（作者：高培勇，系中國社會科學(xué)院副院長、中國社會科學(xué)院學(xué)部委員）

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